金融危机后英国金融监管改革的经验和启示

发表于 讨论求助 2020-07-01 09:02:07


作者:邓瑛(中国人民银行金融研究所)

摘自:《金融纵横》2016年第6

 

国际金融危机推动了金融监管体系变革。2008年国际金融危机之后,英国以增强中央银行在金融监管体系中的地位为主线,围绕构建“双峰”监管体制下的监管协调机制和推动银行业结构性监管改革两大支柱,不断完善金融监管体系和强化金融稳定的体制框架。

一、英国金融监管改革的主线:中央银行金融监管地位的历史变迁

英国金融监管改革的历程背后有着深刻的理念和明确的目标。历史上曾发生了数次银行危机,英国由此对其监管体系进行自我反思和变革。

英国《1979银行法》建立了法定的(正式)监管体系,英格兰银行开始作为法定的监管机构,采取“双层银行体系”two tier banking对金融机构进行监管,即“一般银行”(licensed deposit takers受到英格兰银行的监管,而“声誉好”(recognized的银行仍然实行原先的非正式监管方式。

1987银行法》颁布之后废除了“双层银行体系”,在新的监管体系之下,所有银行必须接受英格兰银行的统一监管,因此英格兰银行扩大了管理权限,拥有了授权或者取消银行执照的权力、信息收集权和调查权。

1997年发生的亚洲金融危机再次推动了英国监管体系的变革。根据《1998英格兰银行法》,“金融服务局”承接了银行监管职能,英格兰银行从此专注于实现货币政策的目标,同时履行“系统风险监管者”(systemic risk regulator的职能。

2000年金融服务市场法》颁布之后,英国成立了金融服务管理局(FSA),合并了原先的9个金融监管机构,统一监管所有金融业。但单一的监管模式也有其不足,存在重整监管资源和降低银行监管专业性的问题。

2008年国际金融危机以来,英国金融业遭受重创。2009年英国政府提出要对金融监管体制进行彻底的系统性改革,体现在三个方面:

(一)监管体制从单一到双峰

2012年,英国政府将金融服务管理局拆分为审慎监管局和行为监管局。前者属于英格兰银行的下设机构,负责监管商业银行、保险公司和投资公司。后者监管所有公司的商业行为,侧重于对消费者的保护。新的监管变革提高了英格兰银行在金融体系中的地位。英格兰银行开始兼具宏观审慎监管与微观审慎监管的双重职能。

(二)监管方式从“三方共治”到“大一统”

1997年至2008年,英国一直实行“三驾马车”监管模式,即:由金融服务局与英格兰银行、财政部共同监管金融体系。但国际金融危机爆发后,这种“三方共治”的监管体系带来了严重的“宏观监管缺口”。于是英国议会出台了《2009年银行法》,确立了中央银行在金融稳定中的核心地位。英格兰银行囊括了货币政策、金融稳定、金融市场运行以及处置存款性金融机构等各项职能,从而形成“大一统”的监管局面。

(三)银行经营从全能银行模式到结构化的综合经营

国际金融危机前英国一直实行“全能银行”(universal bank的模式,但这种模式由于具有一定监管难度会产生系统性影响。2012年,根据独立银行委员会的建议,英国政府决定通过实施“围栏法则”进行结构化监管改革。根据该改革方案,英国对零售银行和投资银行业务实行隔离,由以往的“全能银行”的模式变为结构化的综合经营。

二、英国金融监管改革的支柱之一:“双峰”监管体制的新框架

英国于20134月开始实施“双峰金融监管(Twin Peaks”,这是国际金融危机以来英国金融监管改革的重大成果。

(一)英国“双峰监管”的发展历程

在各国金融监管实践中,“双峰”一般用来代指两权分立的监管结构,可与统一监管、三方监管等架构相对比。不过,英国的“双峰监管”有所区别,英格兰银行下设的金融政策委员会与审慎监管局将宏观审慎监管与微观审慎监管统一于央行之下,同时审慎监管局和行为监管局组成专司金融审慎与行为监管的两方组织架构;审慎监管局和行为监管局之间相互协调合作,并受金融政策委员会的指导。这是改革之后英国统一金融监管体系中的重要组成部分,英格兰银行在金融监管体系中处于核心地位,兼具了货币政策制定与执行、宏观审慎管理和微观审慎监管等职能。

1 英国金融监管新的组织架构

(二)“双峰监管”模式下各监管主体的职能与协调

1.英格兰银行职能全面扩大

“双峰”监管模式的最大特征是,英格兰银行金融监管职责全面扩充,在金融监管体系中处于核心地位。主要体现为:

第一,英格兰银行内部设立金融政策委员会,负责识别、监控、采取行动消除或降低系统性风险,以维护和增强英国金融系统的风险防御能力,特别是通过对审慎监管局和行为监管局进行建议和指导,打通从宏观政策到微观监管的传导机制。

第二,英格兰银行下设附属机构审慎监管局,于20134月正式运行。审慎监管局主要负责对存款机构(包括银行、房屋贷款协会、信贷公司等)、保险公司和主要的大型投资公司实施审慎监管。

审慎监管局的监管方法具有三大特征:第一,判断导向。审慎监管局根据事实和分析,判断监管对象的安全度,甄别保险公司是否为投保人作出了保护,决定这些企业应当满足的基本监管条件。第二,前瞻方法。审慎监管局不仅要评估当前风险,而且要评估未来可能发生的风险。因此,必须准确理解外部经济环境,以便能及早做出必要干预。第三,聚焦方法。即审慎监管局需要重点关注那些对金融稳定和投保者带来巨大风险的监管对象。

2.行为监管局专注于金融行为监管

行为监管局继承了原金融服务管理局的主要职能,其战略目标设定为:通过行为监管,保护和增强公众对英国金融系统的信心。具体来说,行为监管局有三项操作目标:消费者保护、健全金融体系和提高效率与选择,以确保消费者受到适当程度的保护,增强英国金融体系的健全性,同时促进金融市场的服务效率,提高消费者的可选择性。

行为监管局直接对英国议会和财政部负责,并接受金融政策委员会的指导和建议,对所有监管对象实施行为监管。因此,那些系统性重要的企业,包括金融公司、存款机构、保险机构和大型复杂投资企业,将接受审慎监管局和行为监管局的双重监管。

3.“双峰”监管模式构建了全新的监管协调机制

国际金融危机之前英国金融监管协调机制缺位,因此危机后新的监管体制重点规定了各监管机构之间的协调机制。

首先是审慎监管局和行为监管局的协调。他们在行使各自限定的职能时必须相互协调,因为两者存在“共同监管利益”,即两者对共同监管对象行使监管职能时,一方的行为可能影响另一方的监管目标。因此,审慎监管局和行为监管局必须签订一份备忘录,规定在行使具有“共同监管利益”的限定职能时各自扮演的角色,以及两者之间应如何协调。特殊情况下,审慎监管局可对行为监管局发出指示,要求行为监管局对某些监管对象采取行动。例如,当行为监管局不惩罚某家金融机构,可能导致该机构因风险积聚而倒闭,从而带来整个金融系统不稳定时,审慎监管局可行使否决权。

由于审慎监管局和行为监管局都有权制定自身规则,当涉及双重监管企业时,双方有必要相互协商。协商的基本原则是:双方应仅基于自身的监管目标来制定规则,若无法取得一致,可选择咨询金融政策委员会;审慎监管局还可动用否决权,阻止行为监管局的相关规则。例如:对于金融机构经营某些业务的许可和审批方面,必须得到审慎监管局和行为监管局的同时批准才能发放牌照。而在行为处罚的时候审慎监管局和行为监管局都可施以处罚,都可以单独吊销金融机构的牌照。

其次,审慎监管局、行为监管局与金融政策委员会之间的协调。由于金融政策委员会主要负责宏观审慎监管,因此他们之间的协调事项主要集中在事关金融稳定的信息和建议,以及专业知识的双向合作与交流。具体而言,金融政策委员会需要了解任何可能影响金融稳定的微观情况,并就存在的问题向审慎监管局、行为监管局提供建议和专业知识,必要时可向两者发出有约束力的指示和要求“遵照或解释”的建议。金融政策委员会可以作为审慎监管局和行为监管局之间分歧的仲裁员,但对单个企业的具体监管并无发言权。

再次,英格兰银行与行为监管局之间的协调,主要体现在对清算所的监管。由于新的监管体制下,英格兰银行直接全面负责清算所的监管,因此将成为清算所的审慎监管机构,在一些关键领域需要与行为监管局密切合作。例如,行为监管局监管范围内的不同清算所之间的连接;自我清算的交易所和复杂交易所集团的监管;与中央对手方认可清算所有关的业务行为等等。

最后,英格兰银行与审慎监管局之间的协调,主要集中在微观信息的交流。由于审慎监管局是英格兰银行的附属机构,因此与英格兰银行的关系比行为监管局更密切,这使得有关金融稳定信息的交流和自由共享机制更持续、更密切。而且,审慎监管局继承了金融稳定委员会所拥有的、为金融稳定需要而从未受其监管的对象收集信息的特别权力,这将有助于英格兰银行了解有助于实现金融稳定目标的信息。

三、英国金融监管改革的支柱之二:银行业结构性监管改革

(一)金融业结构性监管改革的背景

金融业结构性监管并非英国单个国家的改革措施,而是危机后全球监管改革的共同趋势,只是不同国家的改革力度和范围有所区别。2008年国际金融危机爆发后,人们开始重新评估全能银行开展自营交易及其它证券市场活动的经济成本和效益。由于融资成本低,许多大型全能银行将过多资源投向交易账户。银行之间的相互联系加大了系统性风险,造成风险在金融机构内部及机构之间传染,同时,银行业务日益复杂又削弱了市场约束效力,因此必须改善和加强风险市场定价和市场约束。世界主要经济体开始对银行业实行结构性监管,包括美国制定实施的沃克尔规则、英国维克斯委员会提出的建议、欧盟的利卡宁报告等,它们的共同点在于将商业银行业务同某些证券市场业务强制分开。各国金融业结构性监管措施的区别详见表1

1 各类结构性监管改革建议的比较

总体上这条分割线大体沿商业银行与投资银行划分,对全能银行模式有所限制。这样做的好处在于:一是开展受保护业务的机构可以免于遭受其他业务损失的影响;二是用于受保护业务的补贴可以免于被挪用,以降低风险业务的成本,避免道德风险的发生;三是改善风险管理,加强市场约束,减少银行业复杂性,便于管理;四是防止激进型的风险管理文化蔓延至传统业务,减少利益冲突。

当然各国的结构性监管规则在范围和严格程度上仍存在差别:沃尔克规则设定的范围窄而严格度高;利卡宁报告隔离范围扩大但严格度降低;维克斯委员会的围栏法则的范围更广且较为严格。

(二)英国维克斯报告的主要内容

以约翰·维克斯爵士为首的英国维克斯委员会于20119月向英国政府提交一份《维克斯委员会报告》,阐述了对英国银行业进行改革的三大建议,其主要内容涵盖了隔离零售银行与投资银行、提高银行资本要求和促进银行业竞争三大方面。

1.“围栏法则”:隔离零售银行与投资银行

英国维克斯报告中最核心的内容就是制定“围栏法则”,隔离零售银行与投资银行。即利用“围栏”对两类业务设立分割线:“围栏”内的业务主要是为个人及中小企业提供存贷款和支付结算服务。因此某些零售银行业务(包括零售存款、个人透支和对中小企业贷款)和公司银行业务(包括一些用于对冲风险的辅助业务)等必须在受保护实体内。“围栏”外的业务主要是证券承销、在二级市场上进行资产证券化交易及购买其他金融工具等。

“围栏法则”的一个重要特点就是“集团综合经营,机构分业经营”。它允许在同一集团内部的不同金融机构之间隔离业务,受保护业务与分属于另外独立子公司的其他业务可共存于同一集团内,但是这些受保护的业务必须遵守集团内部更加严格的规定,例如:限制这些业务进行内部交易的规模等等。

因此,“围栏法则”提出重新设计银行机构的活动范围,构建从投资银行业务到零售业务的“围栏”保护,并不限制银行提供零售或集团服务以及分支机构的相关活动,继续允许全能银行利用来自综合商业模式的潜在的多样化收益。

2.提高资本要求

维克斯报告规定,总部设在英国的全球系统重要性银行,以及国内一些大型的受隔离的银行,其吸收损失的能力必须达到一定标准,即:这些银行的股本、一级资本、二级资本,以及具有吸收损失能力的自救性债券的总额必须达到风险资产的17%。这样才能保证如果银行倒闭清盘,存户可以优先于银行的债权人而获得偿还。

3.促进竞争

为促进银行业竞争,英国政府出售了劳埃德银行的股权以及该行的632家分行,同时将之前政府所接管的北岩银行的股权出售给维珍理财,借助市场化的力量来进一步促进银行之间的竞争。

总体来说,英国的结构性监管改革并不是完全隔离,只是在集团内部对零售银行业务、批发和投资银行业务进行经营主体的划分。这种改革并不会改变集团综合经营的格局,因为集团内部仍能实现资源共享,获取来自综合商业模式的多样化收益。但同时又可以保护存户等债权人不因投行业务风险而受到损失,因为当非零售业务发生危机时,零售银行可以通过这种隔离避免承担风险损失。因此,这种“集团综合经营、机构分业经营”的模式可以保障集团内部核心银行服务的连续性。

(三)结构性监管面临的挑战

英国开展结构性监管的初衷是希望从多方面降低系统性风险,但是实际上也存在很多不同的声音,尤其是来自金融机构的反对意见。他们认为结构性监管面临诸多挑战:一是银行将业务转移至联合监管范围外以逃避监管;二是结构性监管可能催生在事实上更难监管的业务模式。以往的监管改革保护系统重要性金融机构,导致大而不能倒too big to fail的道德风险问题;而结构性监管则可能带来大而不能管too big to manage的问题。尤其是在各国监管方法各异的情况下。比如,对全球性银行而言,由于所开展业务在各国面临的监管不同,将导致银行处置策略难以设计和实施,可能会导致同一集团内的核心银行和核心交易型机构面临不同的资本和流动性要求,从而更难监管。而且由于维克斯报告的相关建议要到201911日才开始正式执行,其效果还有待观察。

四、英国金融监管改革对中国的启示

英国在金融危机后对于其金融监管体系的变革代表了当前世界对于建立有效监管体系的探索。上述分析中英国金融监管改革针对三方面的问题,在中国或多或少是存在的,这也是分离了中央银行金融监管权之后全球存在的共性问题。因此我们从中可以得到以下几点对中国未来金融监管改革的启示。

(一)重构中央银行和金融监管之间的关系,强化中央银行金融监管权

英国金融监管改革中一个重要的逻辑就是力图重构中央银行和金融监管之间的关系。通过历史的回顾知道,1997年英国剥离了英格兰银行监管权成立了金融稳定委员会FSA2008年之后又率先进行新的改革,撤销FSA并成立审慎监管局放于央行框架之下。改革背后的逻辑就是认识到危机中,如果中央银行和金融监管分离,实施监管应对风险就会存在着巨大的缺陷,存在监管的不协调、成本的提高和效率的降低,因此加强中央银行金融监管权成为全球共同的重要趋势。

(二)重构审慎监管与行为监管的关系,消除金融监管真空

英国在金融监管改革中划分了审慎监管局和行为监管局的监管职责,这种双峰监管的模式,是基于监管目标的不同,即分别从审慎的角度和市场风险的角度对金融机构进行监管,同时更加重视消费者的保护和对市场公平原则的贯彻。因此审慎监管局和行为监管局之间的分工与协作关系值得我们认真加以研究,这有利于消除金融监管真空。

(三)重构有利于防范系统性风险、维护金融稳定的管理体制

金融危机后英格兰银行设立了金融政策委员会FPC,它是一个系统性风险的监测、评估、应对的机构。它不做具体处置,而是在发现风险之后提出具体的指令或者政策建议,要求各成员单位(包括财政部、英格兰银行、审慎监管局和行为监管局)采取统一的、方向一致的,而不是方向相反的监管措施。因此,如果没有FPC这样一个统一协调的机构,各部门的风险判断不一致而采取方向相反的措施,就会抵消监管合力。所以在中央银行的机制设计上需要特别注重对金融稳定、对金融风险的防范和预警。

(四)平衡强化金融监管和保持金融机构竞争力之间的关系

英国在结构性监管改革中,没有选择1933年美国《格拉斯-斯蒂格尔法案》彻底分离商业银行和投资银行的做法,也没有借鉴2008年金融危机后美国更为严格的《多德-弗兰克法案》要求银行不得从事高风险业务的经验,而是采用结构化全能银行模式。其根本原因在于英国希望保持金融机构竞争力,即在金融集团内部保留多个业务,避免单一业务带来的效率损失。因此,中国在未来的金融业综合经营改革及监管中,需要借鉴英国经验进行顶层设计和制度设计,既要认识到强化监管的重要性,又要强调金融机构效率的重要性。





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