独家 金融监管改革的国际经验及启示

发表于 讨论求助 2020-08-05 15:31:00

文/《中国发展观察》记者 张倪


全球性金融危机的蔓延虽暴露了各国金融监管的弊端,但一国的监管体系是不可能脱离自身金融市场结构基础而建立或完善的。国务院发展研究中心金融研究所“中国金融监管重构研究”课题组(下称“课题组”)近日在接受《中国发展观察》记者采访时指出,危机前,宏观审慎监管理念的欠缺、金融监管机构间协调性不足等成为多国普遍面临的问题。为此,《中国发展观察》记者重点就美、英、日、澳及“金砖四国”金融监管体系的革新举措,在投贷联动业务上的发展经验以及对中国金融监管改革的借鉴与启示等方面,对该课题组进行了深入采访。


危机后各国金融监管体制变革与举措


2008年全球金融危机爆发后,世界各国纷纷开始了金融监管体制的变革。根据课题组调查研究报告,《中国发展观察》记者梳理总结了以下几点共性举措及其主要特点:


第一,加强监管机构与央行在宏观审慎监管中的配合。其中,英国、澳大利亚以及“金砖四国”中的南非,均建立了“双峰监管”模式。根据2013年4月1日正式生效的英国《2012年金融服务法案》,新的英国金融管理框架下设立了三个专职机构,分别为金融政策委员会(FPC)、由原来金融服务局(FSA)拆分的审慎监管局(PRA)和金融行为监管局(FCA)。其中,FPC是英格兰银行理事会内设的下属委员会,其职能有四:一是检测英国金融体系的稳定性,识别和评估系统风险;二是对外公布金融稳定情况,发布金融稳定报告(每年两期);三是适时向PRA和FCA发布指令,保证宏观审慎监管的目标和执行;四是向英格兰银行、财政部、FCA、PRA或其他监管机构提出建议。PRA是英格兰银行的下属机构,其职责是对银行、保险公司和大型投资机构进行微观审慎监管,并负责对整个金融行业的服务行为实施监管。FCA的监管对象包括英国各类金融机构,其监管目标是保障消费者权益、保护和促进英国金融体系完整性、促进市场有效竞争。PRA和FCA相互协作并保持信息共享,接受FPC的指导。“英国金融监管体制改革,强化了英国中央银行的责任和权力,提升了中央银行的地位,改革后的英格兰银行,集货币政策制定与执行、宏观审慎监管、微观审慎监管于一身,处于金融监管的核心地位。”国务院发展研究中心金融研究所所长、课题组负责人张承惠近日在接受《中国发展观察》记者采访时指出。


2011年,南非央行宣布,将效仿英国,在未来三年内,将金融监管模式转为“双峰监管”。在该模式下,金融监管的目标包括:监管协调、审慎监管和市场行为监管。金融监管委员会由金融监管机构、非金融监管机构的负责人和其他利益相关者组成,确保金融监管的整体协调,是解决审慎监管和市场行为监管之间冲突的正式渠道。其中,金融稳定监督委员会由南非央行、金融服务理事会和财政部组成,协调金融稳定事项并努力减少风险。南非央行负责宏观审慎监管。财政部、金融服务理事会和国家信用监管局则负责微观方面的监管和消费者保护。


危机后,澳大利亚建立了以金融监管委员会为基础平台的监管框架,围绕金融体系稳定和消费者保护两大目标,优化监管资源配置并完善监管协调机制,即“双峰监管”模式。金融监管委员会由澳大利亚中央银行、审慎监管局、证券与投资委员会三家金融监管机构以及财政部组成。与英国不同,澳大利亚金融监管委员会的四家成员机构彼此独立。


此外,日本在此方面也采取了相关举措。课题组调查研究报告显示,金融厅和日本银行各自的法律地位,决定了这两个机构是日本宏观审慎监管的主要机构。金融厅和央行,既明确分工,又加强协调,则是日本宏观审慎监管体系的重要特点。危机后,这种协调进一步加强,主要体现在:一是法律层面都有明确要求向对方提供协助义务的条款。二是共同出席金融危机应对会议,参与国家应对金融危机的决策。三是经常联名发布指导性文件。


第二,加强金融风险监管。一是加强对系统性风险的监管。对此,美国新设了金融稳定监管理事会(FSOC)负责监控系统性风险,应对金融体系中的系统性威胁,维持金融秩序;同时,设立金融研究办公室(OFR),隶属于财政部,通过对金融问题的细致研究,支持FSOC的工作。二是加强对系统重要性金融机构的监管。在美国,系统重要性金融机构(FSOC)被授权对系统重要性金融机构进行识别,美联储则被赋予统一对这些系统重要性机构实施监管的权力。美联储在监管中对这些机构提出更高的资本金和流动性等监管标准要求,以增强其应对经济波动的能力。


日本金融厅针对本国注册的全球系统重要性金融机构及国外系统重要性金融机构在日本的分支机构分别建立了相应的监督机制。如针对日本三大银行和野村控股分别建立了监管小组。与此同时,提升对保险集团的监管标准。


第三,强化对金融消费者的保护。在澳大利亚,证券与投资管理委员会侧重于对金融机构的行为监管,关注一般市场的个体行为,重点是保险、证券领域。在维护消费者利益方面,澳大利亚的主要做法包括三部分:一是金融机构行为的合规管理。具体措施包括,根据金融机构定期报告分析评估其表现以及通过监管机制关注金融机构高管的管理行为,关注金融机构的业务领域以及投诉意见等。二是公开募集资金的资格审核。三是信息披露。


美国首先是根据《多德—弗兰克法》,在美联储之下创建了旨在保护金融消费者权益的独立机构——金融保护署(CFPA),并授予该机构强制收购权、强制执行权等权力,用以加强对金融消费者权益的保护。其次,在证券交易委员会下,设立信用评级办公室,保障投资者权益。此外,美国进一步规范金融机构的经营活动,提高信息透明度,以降低金融机构的“道德风险”,维护金融消费者和投资者的权益。


在加强消费者保护和市场行为监管层面,南非一是在金融服务理事会中,成立零售银行服务市场行为的监管机构。二是主动实施全面的《公平对待消费者倡议》,该倡议清晰阐明了市场行为监管的原则,确保金融业消费者保护的标准不变。同时还强调养老基金的监管要考虑保险消费者,尤其是脆弱的老年人群在退休后的财务窘境,便利养老基金的投资渠道,消除系统性风险。


促进投贷联动业务发展

美、日经验值得借鉴


课题组指出,在我国现行的分业经营、分业管理的金融监管格局下,商业银行从事股权投资面临着来自法律和监管规则方面的约束及限制。对此,美国与日本在银行权益性投资业务法律制度层面已形成的较为成熟的经验值得我们分析借鉴。


先来看美国。首先,在法律层面。美国的相关法律制度的演变具体分为四个阶段:1933年前,美国《国民银行法》只是原则性规定“银行具有从事银行业务所必需的附属权利”;1933年通过的《格拉斯—斯蒂格尔法》以及《银行控股公司法》确立了银行、证券、保险分业经营、分业监管的原则,银行原则上被禁止从事股权投资。为促进小企业发展,美国于1958年通过的《小企业投资法》规定,银行可向1家以上小企业投资公司或通过创设其他实体向小企业投资公司投资,但总投资额不得超过银行资本与盈余之和的5%。由此,银行或银行控股公司可通过小企业投资公司或创投子公司,根据《小企业投资法》从事各类权益性投资,商业银行权益性投资之门在面向维系美国经济制度基础的小企业时已经被打开了。1999年通过的《金融服务现代化法》结束了银行、证券、保险分业经营的局面,放开银行权益投资业务。金融危机后,2010年通过的《多德—弗兰克法》实现了监管回归,强调监管隔离原则,并通过后续出台的沃尔克规则限定银行对私募股权基金投资比例不得超过核心一级资本的3%。另外,除了法律之外,美国货币监理署于2004年发布释义,允许银行放贷以认股权证形式收取贷款利息,并从技术细节上限定银行只是在一瞬间持有股票,在任何一个交易日终银行都不持有股票,且行使认股权后的股票占比不得超过借款人普通股的1%。对此,美国货币监理署表示,银行以认股权证的方式收取贷款利息,为其贷款业务提供了很大的灵活性,也提升了金融服务竞争力。遵循该释义也会有效限制银行股票投机行为,避免行使认股权引起股市的剧烈波动。


再来看日本。1998年,日本国会通过《金融体制改革法》,允许银行、证券、信托业以“异业子公司”的形式实现业务交叉。具体而言,一是要求银行须建立子公司并控制子公司50%以上的股权方可参与其他业务;二是扩大证券范围的解释,涵盖股票、公司债券、商业票据等;三是建立防火墙,要求银行与其证券子公司在进行交易时贯彻无关联原则。


日本《银行法》遵循“银行与商业相分离”的基本原则,对银行及其子公司持有非金融公司股权的比例规定了5%的严格限制,但对创新型中小企业的权益性投资不受前述比例限制。


对比美、日两国对银行权益性投资的监管法律法规,课题组给出以下四点结论:一是恪守商业银行业务之本,权益性投资等任何其他业务的发展,不能损害存款人利益以及银行作为信用中介的根本职能定位。二是要在提升效率和实现稳定两个目标的动态平衡把握中探寻商业银行业务的最优边界,力求既能防范金融风险交叉传染和利益冲突,又可以发挥范围经济和业务协同效应的持久动力。三是重视权益性投资边界的设定。商业银行是有限权利的产物,这些有限权利不应毫无限制地延伸到一般商业活动。美、日两国银行法均设有完全放开对银行普遍参与非金融企业权益性投资的管制。四是应审慎设置豁免和例外条款,以实现社会利益最大化。促进银行向科技创新行业企业提供资金,可以提高国民经济效率,对宏观经济的正面影响超过其负面影响,但同时必须有配套的审慎监管措施,坚持非投机和风险隔离原则,有效控制风险外溢。


国际经验对中国金融监管改革的借鉴与启示


与此同时,我们也应清醒地认识到,上述各国开放、有序的金融市场,在很大程度上源自其良好的监管环境,金融监管规则和框架的持续革新。那么,上述国家的先进经验对今后我国金融监管改革将带来怎样的借鉴与启示呢?课题组梳理总结了以下三点建议:


第一,随着金融形势的变化,及时调整并完善监管体系。中国金融业的发展已出现明显的混业化趋势,以互联网金融为代表的金融创新日益模糊了行业界限,且局部金融危机时有发生,现行的监管体系对金融形势变化的适应力正日益降低。为此,必须及时加以调整和改革,以提升监管效率。


具体而言,首先,应着力完善宏观审慎监管的顶层设计。本次危机对监管最大的冲击表现为对系统性金融风险缺乏预见。我国同上述几大经济体金融市场结构、开放程度虽存在一定的差异,但对系统重要性金融机构、投资公司的监管仍然需要有明确的顶层宏观审慎监管的机构设计,具体可借鉴英国审慎监管局(PRA)的事先干预框架(PIF),尤其在经济下行的压力下,对银行等金融机构进行早期风险识别。


同时,宏观审慎应于法有据,明确分工。课题组在采访时特别指出,日本在宏观审慎架构中的分工明确以及出色的协调性尤其值得我国分析与借鉴。日本金融厅、央行和财务省在宏观审慎架构中的地位都有着法律的明确授权规定,并以此明确了分工的总体原则。在此基础上,通过具体的协调机制加强沟通,提高防范、控制系统性风险的有效性,也有助于降低被监管机构面对多头、重复监管的合规成本。


此外,加强金融法律体系建设。在法律法规建设方面,虽然我国已制定颁布了《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》《外资金融机构管理暂行条例》等,但这些法律法规存在诸多法律缺位。一些监管以部门规章形式出现,无法作为司法解决金融争端的依据。因此,进一步弥补法律空白、完善现有法律内容,仍将是中国金融监管改革的重要内容。其中,课题组重点强调了今后落实金融消费者保护的重要性与必要性。课题组建议,今后我国一方面应尽快构建统一的金融消费者保护法律制度。另一方面,在完善金融监管体制的过程中,应注意加强金融消费者保护,可以考虑整合“一行三会”内设的金融消费者保护机构,组建统一的市场行为监管机构,在行政执法层面落实金融消费者保护职责。


第二,加强金融监管的统一性和协调性。一是,加强金融监管机构之间的协调与合作。中国的监管部门不如美英等国那般复杂,但同样存在监管机构间合作与协调方面的问题。课题组指出,虽然我国“一行三会”之间建立了金融联席会议的形式,但这种协调缺乏约束性,执行力几乎为零。监管错位、越位、缺位的现象严重。为此,应在更高层级建立协调机制。这其中,信息共享平台的建设更是重中之重。


二是,完善金融机构内部结构治理,健全金融同业自律机制。课题组表示,防范金融风险、维护金融安全,金融机构内部的治理结构建设比外部的金融监管完善更为重要。在此方面,可重点借鉴美、英两国金融机构治理机制建设的经验,政府应鼓励金融机构构建高效的信息管理系统,实现信息采集、研究分析、信息资源的内部快速传输和共享,充分利用大数据技术实现科学、高效的内部决策;鼓励金融机构根据银行业发展和市场环境的变化,不断调整和完善内控制度,提升利用创新应对风险、实现发展的能力。此外,国家层面应促进中国金融业自律机制的建立与健全,充分发挥行业自律组织在同业竞争协调与监督、行业合作与交流、市场发展与稳定等方面的作用。


三是,研究建立地方金融监管体系。中国地域广阔,经济体量庞大。不同地域在金融发展方面各有特点,差异较大。且有些地域特征的类金融业务尚未被纳入中央层面的监管框架。但是,在出现区域性金融风险时,地方政府往往承担了大量救助任务。在地方金融管理方面,责、权、利并不匹配。因此,应研究建立地方金融监管体系,减少监管漏洞,维持地方金融稳定。


第三,学习各国监管模式的形成,不宜生搬硬套。各国金融监管的持续改革都是建立在其金融市场特性的基础之上的。需要强调的是,我国在金融监管框架重构的过程中,绝不能盲目地一味照搬别国做法,简单地将机构合并归入银行,而应综合考量监管体制中的相关因素,合理调整不同部门之间的责权利关系。


文章来源:《中国发展观察》2016年第9期,原题为《国际经验助力中国金融监管改革》




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