美国百年金融监管渴望平滑曲线

发表于 讨论求助 2020-05-02 06:07:03

全球金融监管在曲折中前行,纵观美国近百年的金融监管史,也周而复始地陷入金融监管松紧周期中(如下图)。

针对上述情况,我们不禁要问:为什么会有监管的松紧波动?需要根据什么标准来实现一个更为平滑、避免大起大落的金融监管?面对当今全球快速变化的金融体系——尤其是在技术驱动之下的金融体系,如何切实保证金融服务好实体经济,又能避免金融风险积聚?本文尝试通过美国监管史探讨这些问题。

一、美国金融监管史:一部监管松紧波动史

放松与管制反复交织演进,成为美国金融监管史的主旋律,从上个世纪到现在一共经历了几次影响较大的监管改革。

第一次改革是发布《格拉斯-斯蒂格勒法案》,分拆银行业和其他金融服务业,收紧金融监管限制。1929-1933年大萧条引发的金融危机让美国金融监管当局采纳《格拉斯-斯蒂格尔法案》(“Glass-Steagall Act”),将商业银行业务和投资银行等其他金融业务严格地划分开,保证商业银行规避证券业务的风险,同时它还建立了美国联邦存款保险公司来为银行储蓄保险。

第二次改革是推行《金融服务现代化法案》,消除银行、证券、保险机构业务边界,为金融行业松绑。随着时间的推移,《格拉斯-斯蒂格勒法案》造成的分业格局带来的弊端开始显现:非银行企业逐步涉足只有商业银行才能从事的贷款业务,商业银行利润下滑。因此,商业银行不满足于低利润的银行零售业,自80年代起开始向投资银行渗透。1998年,以花旗银行旅行者集团合并为标志,《格拉斯-斯蒂格尔法案》名存实亡。1999年,《金融服务现代化法案》(“Financial ServicesModernization Act”)的推出,废除了1933年制定的《格拉斯-斯蒂格尔法案》有关条款,从法律上消除了银行、证券、保险机构在业务范围上的边界,结束了美国长达66年之久的金融分业经营的历史。

拿掉链锁的商业银行迅速开展全能银行的业务,并提供了从信贷到衍生品的一整套金融服务,结果,相伴的金融扩张幅度远大于其所服务的实体经济增长速度,越来越多的商业银行从事衍生品交易,不断加大的杠杆助长了房地产泡沫,并导致2008年的全球金融危机。因此,旨在加强监管的《多德-弗兰克法案》诞生了。

第三次改革是推出《多德-弗兰克法案》,应对系统性风险和加强金融消费者保护,收紧金融监管。《多德-弗兰克法案》是2008-2010年全球金融危机爆发的产物。全球金融危机爆发后,包括美国在内的国际社会对危机进行了一系列反思,《多德-弗兰克法案》就是在这个背景下出台的。

推出该法案的目的是为了应对三大风险:一是各国金融部门(尤其是居民信贷)扩张过快;二是各大银行高度依赖于批发融资;三是各大银行部门过度依赖佣金和手续费收入。为此,该法案推出三项主要内容:一是扩大监管机构权力,破解金融机构“大而不能倒”的困局,允许分拆陷入困境的所谓“大到不能倒”(Too big tofail)的金融机构和禁止使用纳税人资金救市。二是设立新的消费者金融保护局,全面保护消费者合法权益;三是采纳《沃克尔规则》,即限制大金融机构的投机性交易,尤其是加强对金融衍生品的监管。

第四次改革如今正在酝酿中,即重新评估并修订《多德-弗兰克法案》。《多德-弗兰克法案》推出后,美国金融部门在GDP中的份额从2010年的9%下降到2015年的7%,银行的自营交易也比2010年下降了40%。《沃克尔法则》作为《多德-弗兰克法案》的组成部分,很难区分自营交易和为客户交易,从而导致对银行的监管合规成本上升。

因此,在 “美国第一”的口号驱动之下,特朗普提出《多德-弗兰克法案》导致企业融资成本上升、增长下降、就业难度增大,并指示前高盛二号人物、现任美国国家经济委员会主席的科恩(Cohn)作为推动放松金融监管的操刀者。科恩计划主要放松针对大金融机构的压力测试和处置计划等重点领域(这些领域与美国其他6800家银行无关)。这个六年来最大的一次金融监管变化,在宣布当天即大幅推高了美国股价。

尤其值得关注的是,美国不仅在放松现有监管法规,而且在为金融科技创新创造宽松空间。2017年1月13日,美国国家经济委员会发布《金融科技监管白皮书》(“A Framework for Fintech”),指出金融科技不仅将使金融体系发生根本性的变化,而且会影响美国的整体经济发展。为确保金融科技的安全和可持续,所有的行业相关者——政府和私人部门都应该积极参与,并提出了美国政府促进金融科技发展的政策目标和监管原则,积极推动金融领域的创新创业,加强美国金融的普惠性和良性发展。不难看出,白皮书把发展金融科技作为国家级重要战略,政府的目标是在保证安全和金融体系稳定的前提下,推动美国Fintech企业的发展, 并以此保持美国的竞争力。

二、平滑监管曲线有助于确保金融体系支持实体经济发展

特朗普政府酝酿重新评估《多德-弗兰克法案》,从一个角度说明了美国金融体系的市场参与者对如何更好地促进实体经济发展的思考和呼声。

正如经济周期是正常的,存在一定的监管波动也无可厚非。关键问题是:如何避免监管波动幅度过大伤害到实体经济。

历史上的监管波动,都冲击了实体经济。大凡监管放松——如1999年《金融服务现代化法案》——都导致资金脱离实体经济,大量加杠杆导致资产泡沫(如股市和房地产)的形成。大凡监管趋严——如《1933年银行法》——又致实体经济得不到资金支持,进而影响经济增长。

从美国的历史看,这种监管波动对实体经济的影响体现在不同主体身上:

从居民看,在监管过度放松时,一些居民便大幅举债购买房地产、股票和衍生品;在监管过于严格时,一些居民连一些基本的消费信贷支持也得不到,无法得到普惠金融服务。

从企业看,在监管过度放松时,企业高度举债投资于房地产和投资回报率较低的资产,金融机构利用衍生产品来放大杠杆;在监管过于严格时,一些中小企业更难以得到信贷支持,一些金融机构信贷紧缩甚至破产倒闭,无力向实体经济提供普惠的金融服务。

从政府看,在监管过度放松时,政府也借机大量举借,监管当局对居民和企业的高杠杆睁一只眼闭一只眼;在监管趋严时,政府开始紧缩债务,监管当局则加强对居民和企业的信贷控制,加剧了中小企业和中低收入人群的借贷困难。

三、启示

金融的首要任务是丰富金融服务手段,通过促进资金、信贷和风险的配置,帮助居民、企业和政府能够利用这个金融体系,高效地生产出对社会有用的产品,真正有效地支持实体经济。对于中国当前金融,尤其是互联网金融而言,需要进一步规范发展已成为监管机构和市场机构的共识。如何进行更有效的监管,在防范化解风险的同时,推动市场平稳健康发展,已成为一个紧迫的课题。

美国百年金融监管波动史表明,金融发展张弛有道,为达到这个平衡,需要牢牢抓住金融体系支持实体经济发展这个根本,寻求一条更为平滑的监管曲线,一方面严厉打击脱离实体经济、让资本空转甚至成为操纵作恶于资本市场的市场机构;另一方面鼓励依托数字技术扎根实体、服务民生的普惠金融机构,通过趋利避害、扶优限劣让金融市场平稳、健康地发展,从而在推动经济转型、增进民生福祉等方面,发挥更大的作用。


 


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